现行垃圾分类计量收费制度下4点技术方面的要求

  制度目的是构建生活废物排放的“拦路虎”、“防火墙”、“防洪堤”，修一道节能减排的“马奇诺防线”，减少生活废物的产生和对生态环境的危害，促进社会低碳、绿色发展。然而，构筑这道“马奇诺防线”绝非易事，“造价”极其昂贵，国外甚至经历了一代人来实现。那么，我国如何跨越“形式分类”阶段，居民如何跨越这道“马奇诺防线”？基于此，本文重点探析我国特色的垃圾分类计量收费制度，探索“低碳分类”路径。

  何为“形式分类”？我们在《垃圾分类的“行政模式”和“市场模式”分析》文中认为，我国的生活垃圾分类制度由行政措施和经济措施构成，根据垃圾分类导向和实效可以将垃圾分类活动分为“形式分类”和“低碳分类”。

  “形式分类”不是垃圾分类，指的是政府主要是采用行政力量和措施（包括督导、教育、罚款等）要求居民严格按照垃圾分类标准分类，如一道“有形”的马奇诺防线。

  “低碳分类”指的是政府主要是采用具有包容性、差异性的经济措施来引导和抑制居民垃圾产生、排放行为，形成一道“无形”的马奇诺防线。

  生活垃圾的全生命周期可大致分为源头（消费）、中段（排放或分类）、末段（收运、处置、消纳）三个环节： 消费是生活垃圾生命的源头；中段标志着生活垃圾的出生，开始对生态环境能够造成危害或潜在威胁；末端是将危害或潜在威胁予以减少或消除。

  形式分类是垃圾分类活动及制度发展的初级阶段，注重运用“有形之手”对垃圾中段、末端活动管理；低碳分类采用“无形之手”进行源头抑制，节制和减少生活垃圾的“孕育”。相比较， 形式分类具有下列特点：

  （一）制度缺乏包容性。由于行政权力的直接介入，垃圾分类制度执行缺乏“弹性”，居民没选余地，相应的，易引起反弹。

  （二）经济社会成本高。居民不但在中段长期花费大量时间、精力对垃圾进行认知、分类、投放，政府也要在中段、末端投入大量行政资源和财政资金宣导、管控，并面临废物资源化产物消纳的囧境。

  （三）养成分类习惯周期长。政府不仅通过现场督导、处罚进行管控，而且通过新闻宣传、学校教育培养居民环保意识；然而，改变居民生活小习惯是一个长期的过程，毕竟“丢弃的是垃圾，而不是人民币”。

  （四）垃圾减量效果不明显。政府采取行政措施强制居民履行“行为责任”，除了造成居民造成不便、压抑外，并不可能会产生“经济责任”，难以传导居民消费环节并抑制生活废物的产生；其次，末端需要对垃圾分类收运、处置、消纳，这样的一个过程也需要新的资源消耗和造成环境污染。

  （五）缺乏可持续性、复制性。形式分类活动主要靠财政预算支出，不仅资金渠道单一，地方政府尤其县级财政薄弱，即使财政较好的地区，面对垃圾分类中端、末端日渐增长的巨额支出，也显得捉襟见肘。

  “低碳分类”补足“形式分类”短板，开辟新的分类路径，垃圾减量化明显，目前已发展成为国外、中国台湾垃圾分类的主要对策。我国生活垃圾分类探索及垃圾排放定额收费近20年，且国外、台湾地区分类实践也提供了参考，我们也可以认识到“形式分类”短板，避免重复国外垃圾分类的老路。目前，我国构建的“低碳分类”尚处于形成阶段，且不完全同于国外，具有“中国特色”。如何完善、发展我国“低碳分类”路径呢？下面，从三个方面分析、探索。

  生活垃圾分类与循环经济有着密切的联系，共同推进环境污染防控。随着资源约束趋紧，环境污染严重，生活垃圾分类已形成相对独立的法律和行业体系，具有特殊的行业内涵和制度设计。

  （一）生命周期与目标的异同。物质资源的全生命周期可大致分为：源起、生产、流通、消费、排放、灭失，在各个生命环节，随着丧失原有使用价值或者虽未丧失使用价值但被抛弃或者放弃而成为废物。循环经济覆盖了资源利用的全部生命周期，目的是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放；垃圾分类重在消费、排放、末端环节减少废物的产生、危害，不追求经济产出。

  （二）成本要素和主体的异同。循环经济发展和生态保护并重，其对象是资源利用活动，从该视角能够理解“垃圾是重要资源和矿产”。但是，资源利用和废物利用在成本要素和主体方面并不相同。通常意义的资源是一种财富，其转化产品或服务的价值大于所投入生产要素（含直接经济成本、生态补偿成本、社会另外的成本）的价值，能够很好的满足人类生产、生活的各种需要。如，天然气价格能够覆盖其开采、生产、运输、消费、排放过程中的资源税、产出成本、环境保护税费、经营利润，生产要素成本可以转嫁给市场主体，能够依靠市场和技术赋能驱动发展。居民排放的生活垃圾（可回收物除外）不具有前述价值，也不可能对垃圾“资源”征收资源税，其排放后进入公益性领域，由代表公共利益的政府进行管控。

  （三）行业痛点和政策措施的异同。我国环保法律和法规以保护优先、预防为主为原则，规定公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式。居民过度消费、奢侈浪费，日渐增长的生活垃圾必然增加末端清运处置强度和成本投入。生态保护要求绿色消费，推动居民养成绿色消费习惯成为预防污染难点。形式分类与否并不能减轻经济和社会投入，但是，垃圾分类制度的行政措施和经济措施力图构建一道“围墙”，倒逼居民养成绿色低碳生活习惯。

  （四）低碳分类是一种必然选择。垃圾混合投放的收运、处置相对简单，焚烧能解决“垃圾围城”，短期内，政府也不用承担分类督导、宣传教育、分类清运、分类处置、消纳利用的投入和补贴。但是，随着垃圾慢慢的变多，焚烧发电陷入“只循环不经济”的局面。“形式分类”也不会比“垃圾焚烧”的生产要素成本少，必然走向“低碳分类”。如，日本上世纪70年 代 以行政力量推进垃圾分类，2000年后普遍落实垃圾分类计量收费；韩国90年代初推进垃圾分类，1995年开始落实垃圾分类计量收费。

  垃圾分类制度内涵相对于循环经济具有一定特殊性。当前，国内不少专家、业界、学界纷纷对垃圾分类的研究和宣导，对普及垃圾分类起到了非消极作用，同时，也存在一些不同理解和误区。

  （一）垃圾分类本质就是垃圾分类投放、收运、处置。形式分类也是给居民“制造麻烦”和“思想熏陶”，以减少垃圾产生，客观上需要分类投放、分类收运和处置，要不，“垃圾分类”多尴尬。需考究的是，美国垃圾分类收运体系由多物流回收利用体系逐渐发展为单物流的回收利用体系，而我们也存在分类后垃圾“一勺烩”。显然，垃圾混合清运比分类清运的经济、社会成本低，把垃圾分类定义为构建产业链无助于垃圾减量，后端也未必决定前端。

  （二）垃圾混合焚烧发电机制阻碍推动生活垃圾分类。焚烧发电是垃圾处理的重要方式，能够解决“垃圾围城”等突出环境问题。客观上，垃圾分类尤其“形式分类”，将垃圾量分流到其他处理环节，减少了焚烧发电的入厂垃圾量，损害了焚烧企业利益；地方政府也面临难题，“形式分类”不必然整体减少危害的产生，中段、末端的投入甚至比垃圾焚烧投入更多的成本，“低碳分类”推广之前，“混合焚烧”似乎更现实。

  （三）垃圾分类核心就是培养居民正确垃圾分类的意识。随着生活垃圾制度的有效推行，居民必然养成绿色消费习惯。正确分类真的有那么重要吗？换言之，相较于过度消费而“正确分类”，绿色消费后混投垃圾量很小，不是更能体现分类制度的初衷吗？所以，养成绿色生活小习惯远比正确分类重要，政策也接受“干湿混投”。当然，“正确分类”是一种倒逼手段，通过垃圾分类的不便性，提高居民绿色消费意识。

  （四）垃圾分类是发展循环经济的重要环节和内容。垃圾分类重在预防污染，强调垃圾分类在于提高垃圾再使用价值不符合《循环经济促进法》“第四条发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约世界资源、保护自然环境的前提下，按照减量化优先的原则实施”的规定。如，美国厨余垃圾的解决方法是粉碎后排入下水道进入污水处理厂，并非分类利用，日本很多家庭也是用厨余处理器来处理。我国也不排斥该类措施，《中央国务院关于逐步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提及“利用新技术、新设备，推广厨余垃圾家庭粉碎处理”；《北京市生活垃圾管理条例》规定，有条件的居住区、家庭能安装符合规定标准的厨余垃圾处理装置。

  习2020年提出垃圾分类引领低碳生活新时尚，指明了垃圾分类发展趋势“低碳分类”。不论形式分类、混合焚烧，都不利于有效缓解资源约束趋紧、环境生态压力、财政支付负担。为此，“低碳分类”显得更为迫切，物质决定意识，必须注重市场作用推动垃圾分类，构筑一道“无形”的马其诺防线。

  居民生活消费排污和公司制作排污系同一性质，均应当承担污染治理费用。居民现有经济责任与垃圾分类污染防治需要并不相适应，包括：定额征收不能反映居民应当承担的环境成本，不能激励约束居民养成绿色消费习惯，也不能运用经济杠杆撬动社会资本发展绿色技术参与环境治理。

  目前，国家在加快构建与居民排放垃圾相适应的经济责任制度，包括“污染者付费”、“计量收费”、“差别化收费”。从政策规定来看，我国对生活垃圾计量收费进行了制度创新，制度优势显著，克服了“形式分类”弊端，降低了“正确分类”刚性，缓解了居民分类焦虑，有助于居民做好配合垃圾分类制度实施。那么，如何进一步建立、完善垃圾分类计量收费制度呢？

  （一）垃圾排量差别化收费，不仅计量收费，更要排量差别化收费。一般垃圾计量收费是“多产生、多付费，少产生、少付费”。但是，计量收费对预防污染、减少排放在一定阶段作用明显，随着居民对计量收费适应后，排放垃圾量随之又增加。如，水价和污水处理费计量收费，环境成本也能体现到居民生活成本中，然而，水资源浪费依然严重，节水意识仍然不强，后采用了居民用水阶梯价格制度，节水效果才明显改观。因此，垃圾排量收费需要体现“排量”的差异化。

  垃圾计量收费初期能采用超额累进加价政策，后期采用额度内计量收费和累进加价相结合。我国仍处于发展阶段，居民收入较欧美发达地区差距大，地区发展不平衡，群体收入相差远，必须保障居民垃圾排放基本需求。收费初期，设定垃圾可变基本排量，排放额度内免费，各地能够准确的通过发展差异和当地生态承载能力确定免费额度，定期评估论证调整，这样不仅照顾到当地发展状况，也考虑了所有居民基本承受能力，与国民经济发展阶段相适应；免费额度之外，实行累进加价政策，发挥计量收费的抑制作用。

  （二）分类质量差别化收费，即垃圾收费与分类质量挂钩，混合垃圾多付费，分类垃圾少付费。必须要格外注意的是，分类质量并不包括有害垃圾混合投放，分类质量主要指的是干、湿垃圾、可回收物的分类和混合水平。《生活垃圾分类制度实施方案》（〔2017〕26号）将有害垃圾列为强制分类要求，易腐垃圾、可回收物等是否强制分类，由地方结合实际开展。《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全方面开展生活垃圾分类工作的通知》（建城〔2019〕56号）要求：采取简便易行的分类投放方式。各地级及以上城市要以“有害垃圾、干垃圾、湿垃圾和可回收物”为生活垃圾分类基本类型，确保有害垃圾单独投放，逐步做到干、湿垃圾分开，努力提高可回收物的单独投放比例。

  因此，有害垃圾属于“强制分类”，居民不分类，应当实行惩罚性收费。居民要不要进行需要干垃圾和湿垃圾分类？我们大家都认为，形式分类的整体成本比垃圾混烧高，尤其湿垃圾分类处理、消纳成本更高，分类初期即强制干湿分类并不符合实际。如，日本垃圾分类初期，曾探索厨余垃圾单独收集利用，但因土地和消纳问题，只能作罢。我国农业废弃物资源丰富，处理和消纳问题尚没有解决。为此，建议“混合垃圾多付费”的基础上，进一步探索按“干垃圾和湿垃圾混合率”收费，干垃圾和湿垃圾“混合率越高、收费越高”，实现排量差异和混合率差异相结合，推动居民减少垃圾，减少干湿混合和处理难度。

  （三）垃圾分类计量收费与精准扶贫相结合，垃圾分类不仅要污染者付费，也要有保护者受偿。在经济条件差、ECO重要、旅游资源丰富的地区，我们大家常常看到各种垃圾随处可见，一般居民相对收入来源少。在技术条件支持的情况下，探索建立（跨）地区垃圾分类生态补偿的市场化机制，即对（跨）地区内的建档立卡贫困户少排放垃圾、分类垃圾进行补偿和奖励，区域内实行不同的排放额度和加价费率，垃圾排放多的地区补偿垃圾排放少的地区，提高其生态保护的积极性。

  当然，也可以在社区内部开展分类补偿，即对“分的好、分的少”居民进行奖励，如深圳出台《深圳市生活垃圾分类工作激励办法》，对分类成效显著的单位、住宅区、家庭和个人给予激励。

  （四）低碳分类和形式分类相结合，减少形式分类强度，提高居民分类意愿。降低形式分类操作难度，分类初期依照国家规定将垃圾分为：有害垃圾、可回收物、干湿混合垃圾。如居民可回收物细分好，可获取更多收益，也相应减少垃圾费用支付；不愿意细分的少收益或不收益，让愿意细分的多收益。干垃圾和湿垃圾可以不分类，居民享有不分类的“便利和自由”，按混合计量收费标准支付费用。

  低碳分类离不开形式分类的支持，居民不可避免的逃避“行政措施”的堵截和“经济措施”的买路钱。形式分类应当加大对生活垃圾乱排、偷排的约束力度，设定举报奖励机制，将居民引流到“低碳分类”道路上。

  低碳分类将居民形式分类义务转化为一个选择。不论是计量收费、差别化收费，关键难点在于缺乏高效、低成本的收费渠道,收费技术没办法做到类水电气热计量。如果要实现高效、低 成 本的垃圾计量收费，必须从技术上突破和创新。我们大家都认为，垃圾分类计量技术应当满足以下几点要求：

  （一）满足有害垃圾识别要求。居民有害垃圾中过期药品、废旧电池、荧光灯管等较多，据《中国家庭过期药品回收白皮书》，全国一年产生家庭过期药品约1.5万吨，很多都作为普通生活垃圾直接丢掉，然而，过期药污染三倍于旧电池。因此，有害垃圾量较小，但其污染不可小觑，必须列入强制分类标准。分类的有害垃圾不一定收费，但对于生活垃圾混有投放的有害垃圾必须收费，而且惩罚性收费。技术上，怎么来实现有害垃圾混合投放查证、识别呢？

  （二）降低生活垃圾清运频次。可回收物量占生活垃圾15%左右，其中纸质、织物最多，现有回收容器一般等比例设计各类可回收物仓位容量，既不能够实现可回收物细分，又加大了仓位闲置和清运频次，导致回收物价值降低，无法和“拾荒匠”低成本竞争。混合垃圾占生活垃圾量比最大，其中湿垃圾占45%左右，一般小区垃圾清运要做到“日产日清”。技术上，降低混合垃圾清运频次和成本是关键。

  （三）能够测定垃圾混合水平。垃圾分类计量收费是“低碳分类”的主要措施。如果人工对干湿混合垃圾进行识别、查证、计量显然不可能。差异化计量收费要求技术上能够对干垃圾和湿垃圾及其混合率测定，从而依据分类质量进行计量和收费。

  （四）干垃圾和湿垃圾分离和固液分离。干湿分离是农业养殖污染防治的一大痛点，生活干垃圾和湿垃圾不分类也是造成社区污染、垃圾填埋污染的根本原因。技术上如可以在一定程度上完成干垃圾和湿垃圾分离及固液分离，势必降低“形式分类”难度，大幅度的降低清运处置成本。

  综上所述，低碳分类是垃圾分类的必然发展趋势，我国构建的生活垃圾分类计量收费制度，能够将环境成本有效体现在居民生活成本当中，利用价格机制对居民消费的导向作用，实现垃圾分类发展阶段的跨越，不仅节约大量行政和社会资源，还能够释放更大的社会活力和创造力。怎么来实现低成本、效率高的收费渠道呢？更多分析见《浅析AI在垃圾分类领域的应用》。

  [1]张瑞久等.《国外城市生活垃圾处理收费研究》.科技环卫网，2006.

  [3]鞠阿莲陈洁.《日本生活垃圾收费实施情况及其效果》.环境卫生工程，2017.

  [5]《垃圾分类的经济学原理：如何最大限度降低社会总成本》.界面新闻，2020.

  [6]《加快探索居民生活垃圾收费制度，破解源头分类减量难题》.上海市发展改革研究院，2019.

  [7]刘建国.《垃圾分类的重大意义、历史使命与推行路径》.环境论评，2019.

  [8]王利明等.《垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究》.武汉大学环境法研究所，2020.

  [10]《多被当普通垃圾扔掉家庭过期药品回收卡在哪儿?》.经济参考报，2018年.

  低碳分类是垃圾分类的必然发展趋势，垃圾分类阶段的跨越离不开垃圾分类项目的推进，垃圾项目筹备与运营中，项目经理又应该具备怎样的专业相关知识与技能呢？